Экономическая концепция устойчивого развития угольной отрасли

Результатом проведенного анализа перспектив развала угольной отрасли промышленности, диагностирования ее нынешнего состояния, выявления причин кризиса и социально-экономических последствий проведения административной реструктуризации, явилось составление предложений по кардинальному, рыночному реформированию добычи и переработки угля. Фундаментальным научным обоснованием концепции стали Социально-ориентированная стратегия недропользования и Новая угольная политика, апробированные и поддержанные общественными движениями, политиками, учеными, хозяйственниками, специалистами центральных и региональных органов власти. Ниже приводятся рекомендации комиссии, призванные обеспечить устойчивое развитие угольной отрасли после завершения административного этапа ее реструктуризации.

3.1. Государственный маркетинг угля
Одной из основных задач устойчивого развития угольной отрасли является всестороннее изучение и целевое формирование платежеспособного спроса на уголь. В этой связи Комитету по угольной промышленности следует организовать всестороннее изучение структуры, объемов и тенденций потребления угля на перспективу до 2005, 2015 года. Изучение и формирование коньюнктуры угольных рынков должно учитывать:
- полный отказ от импорта угля и его замещение отечественной продукцией;
- обеспечение потребностей в угле в основном предприятиями, осуществляющими его добычу открытым способом;
- формирование новых рынков сбыта угольной продукции: приоритетное развитие предприятий по производству из угля и отходов угольного производства моторного топлива, газа, продуктов органического синтеза и других товаров высокой ценности и низкой стоимости;
- государственный протекционизм и скоординированные действия государственных организаций, производителей и продавцов в области экспорта угля;
- тенденции роста мирового потребления энергоносителей, угля, увеличение объемов его производства в зарубежных странах, усиление конкуренции на мировых рынках угля.
До завершения формирования конкурентного рынка угольной продукции и достижения угольной отраслью устойчивого развития, Правительству РФ необходимо оперативно ввести временную государственную монополию на реализацию угля на внутреннем и внешнем рынках на основе:
- введения акциза на операции по продаже угля в размере до 90% от суммы
посреднического дохода;
- лицензирование деятельности по продаже угля;
- организации маркетинговых каналов оптимального распределения угля и продажи продуктов его глубокой переработки с минимальным числом посредников (производитель – государственная организация оптово-розничной торговли - потребитель).
С целью повышения эффективности продажи угля, следует определить оптимальную дальность его транспортирования и ареалы поставок угля потребителям с учетом действующих транспортных тарифов и возможностей их снижения. Для обеспечения углем отдаленных, энергодиффицитных регионов РФ, повышения эффективности и объемов экспорта, целесообразно утвердить прейскурант на железнодорожные перевозки угля, стимулирующий его сбыт. Правительству РФ необходимо провести аудит затрат на перевозку грузов МПС с целью выявления резервов для существенного снижения (до 50%) платы за перевозку угля (на расстояния 1,5 тыс. км и более) по экспортным и внутренним государственным контрактам. Следует разработать и принять в 2000 году соответствующие нормативные документы, которые должны быть положены в основу государственной программы «Развитие угледобычи на период 2001-2005 годов» и федерального закона “ О добыче и использовании угля “.
Для обеспечения приоритетного развития и стимулирования деятельности предприятий по производству моторного топлива, газа, продуктов органического синтеза и других товаров из угля и отходов угольного производства Правительству РФ следует организовать и профинансировать в 2000 году проведение следующих работ:
- исследование коньюнктуры рынков товаров глубокой переработки угля;
- проведение конкурсов:
а) грантов на выполнение исследовательских работ по созданию эффективных технологий глубокой переработки угля;
б) инвестиционных проектов по созданию предприятий и объединений по переработке угля, ТЭО их разработки;
- создание системы государственных гарантий и страхования инвестиций, направляемых на строительство предприятий и цехов глубокой переработки угля;
- разработку схемы и создание организационных структур государственного лизинга оборудования по переработке угля;
- разработку и принятие в установленном порядке нормативных документов, регламентирующих действие стимулирующего режима налогообложения производств по переработке угля и, особенно, объединений по добыче и глубокой переработке угля;
- подготовку кадров для предприятий по переработке угля.
Результаты выше названных работ должны составить основу для полготовки государственной программы «Приоритетного развития предприятий и объединений по комплексной переработке угля и отходов угольного производства» и федерального закона “ О формировании экономических условий для приоритетного развития предприятий и объединений по комплексной переработке угля и отходов угольного производства“.

3.2. Государственный менеджмент добычи угля
Основным направлением государственного менеджмента в угольной отрасли должно стать кардинальное сокращение добычи угля весьма затратным и опасным подземным способом. В этой связи, Комитету по угольной промышленности необходимо разработать программу обеспечения потребностей в угле только за счет его добычи открытым способом (разрезами). Начиная с 2000 года Правительству РФ следует прекратить финансирование из федерального бюджета государственной поддержки развития подземной добычи угля. Необходимо пересмотреть все проекты строительства новых шахт, переориентировав их на частные (акционерные, банковские) инвестиции. Высвобождающиеся средства целесообразно направить на выполнение следующих задач:
- проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по совершенствованию и созданию новых технологий, эффективных, надежных и безопасных машин и оборудования, средств автоматизации открытой добычи угля;
- разработка и реализация схемы совместного государственного и межотраслевого коммерческого финансирования производства отечественного оборудования для открытой добычи угля и создание организационных структур для осуществления его лизинга;
- разведка запасов промышленных категорий на эксплуатируемых открытым способом месторождениях угля, прирост запасов коксующихся углей, выполнение экономической оценки разрабатываемых месторождений;
- осуществление мероприятий по обеспечению производственной безопасности на разрезах, снижению травматизма и профессиональной заболеваемости;
- обеспечение экологической безопасности функционирования разрезов, проведение рекультивационных работ;
- разработка и реализация программы реструктуризации и закрытия шахт.
В исключительных случаях, при необходимости обеспечения экономической безопасности России, для удовлетворения потребностей в дефицитных марках коксующихся углей и невозможности ее удовлетворения за счет добычи угля открытым способом, осуществлять государственную поддержку шахт после национализации их имущества (контрольных пакетов акций) на основе процедуры банкротства и других законных процедур.

3.3. Оптимальная диверсификация и рассроченная продажа прав собственности угольных предприятий на основе долгосрочной аренды (лизинга)
Отрицательные итоги приватизации и реструктуризации угольной отрасли убедительно доказали неэффективность сложившегося сочетания государственной собственности на недра, коллективной (акционерной) и частной на имущество угледобывающих предприятий. Соотношение и распределение различных форм собственности по субъектам недропользования должно соответствовать их статусу, переходному этапу экономических преобразований и социальной направленности реформ. Необходимо исключить возможность коррупции и криминального вмешательства при продаже государственных пакетов акций шахт и разрезов.
Согласно научно обоснованным положениям Социально-ориентированной стратегии недропользования и Новой угольной политики, в сфере добычи угля следует использовать:
- гражданскую форму собственности на недра;
- арендную форму использования блоков недр и запасов полезных ископаемых в них;
- преимущественно государственную форму владения недвижимым имуществом угольных предприятий;
- арендную форму использования недвижимого имущества предприятий;
- лизинг (аренда с правом выкупа) движимого имущества предприятий;
- корпоративную форму собственности на имущество, выкупленное предприятием-арендатором в процессе оплаты аренды и лизинга.
В соответствии с оптимальным распределением прав собственности (владение, распоряжение, использование и присвоение арендного дохода) Правительству РФ, целесообразно:
1. Прекратить единовременную, невыгодную продажу акций угольных компаний, принадлежащих государству, без методически обоснованной оценки имущества предприятия независимыми фирмами.
2. Изъять акции негосударственных собственников угольных компаний в размере суммы долга предприятия государственному бюджету и внебюджетным фондам (учитывая их по номинальной стоимости), используя процедуры банкротства и другие законные процедуры.
3. Разработать схему долгосрочной аренды (лизинга) недвижимого и движимого имущества угольных предприятий как совокупности государственного кредита финансовых средств, аренды имущества и продажи его в рассрочку в соответствии с нормами амортизации.
4. В целях эффективного, рационального и безопасного использования недр, имущества угольных предприятий и обеспечения социальной стабильности в угледобывающих регионах, разработать и законодательно утвердить процедуры отзыва лицензий на использование недр, национализации имущества и прекращения прав аренды государственного имущества в следующих случаях:
- убыточность предприятия более 1 года;
- рентабельность капитала предприятия ниже уровня ставки рефинансирования Центрального банка РФ более 2 лет;
- невыплата заработной платы работникам более 3 месяцев;
- задолженность в бюджет и внебюджетные фонды более 30% годового объема производства продукции в денежном выражении.
5. В целях обеспечения экономически обоснованного перехода прав собственности от арендодателя (лизингодателя) – государства, к арендатору (лизингополучателю) – коммерческому предприятию, необходимо разработать и утвердить:
- методику оценки стоимости угольных предприятий и их акций;
- методику расчета величины арендной платы и размеров лизинговых платежей;
- методику определения эффективной ставки процента возмещения стоимости арендованного имущества и ставки лизингового процента;
- схему обеспечения гарантиями аренды недвижимости и оборудования (государственное и коммерческое страхование, залог имущества, векселей, акций и других ценных бумаг, уступка прав требования по экспортным контрактам и др. гарантии).
По итогам оптимального распределения и формирования механизма рассроченной продажи прав собственности угольных предприятий на основе долгосрочной аренды (лизинга), следует внести дополнения и поправки в соответствующие нормативные документы, в том числе в закон «О лизинге».

3.4. Оптимизация финансовых потоков угольной отрасли,
система налогов и обязательных платежей
В целях формирования оптимальной структуры финансов угольной отрасли Правительству РФ рекомендуется:
1. Принять решение о списании долгов угольных предприятий федеральному бюджету и внебюджетным фондам на сумму возвращенных в государственную собственность акций по их номинальной стоимости. В дальнейшем снижать размер государственной поддержки предприятию на величину налоговой задолженности и задолженности по заработной плате.
2. Определять отдельной защищенной строкой федерального бюджета сумму средств на приобретение угля бюджетными организациями, в соответствии с научно обоснованными нормами его потребления и ценами на уголь. В случаях нецелевого использования потребителями бюджетных средств, выделяемых на закупку угля, или несвоевременной оплаты его поставок, направлять деньги непосредственно угольным предприятиям, с условием их использования на погашение долгов по заработной плате и налогам.
3. Установить, в соответствии с положениями Социально-ориентированной стратегии недропользования и Новой угольной политики, размеры и порядок акциза (изъятия) горной ренты угольных предприятий, налога на прибыль и обязательных платежей, согласно следующим принципам и параметрам:
- сокращение числа налогов и обязательных платежей до 9 (плата за землю; компенсационные платежи; плата за использование недр, не связанное с добычей полезных ископаемых; плата за извлечение из недр полезных ископаемых; акциз дифференциальной горной ренты; налог на прибыль; социальный налог; налог на местные нужды; плата за использование дорог)
- снижение доли изъятий финансовых ресурсов угольных предприятий, осуществляемых налогом на зарплату (социальный налог) и относительное увеличение доли изъятий платежами за природные ресурсы (плата за недра, извлечение полезных ископаемых и акциз дифференциальной горной ренты);
- обоснование предельной доли изъятия средств угольного предприятия, не нарушающего нормальное развитие производства: платежами с дохода на уровне 20% его величины, налогом на прибыль – 30% прибыли, акцизом сверхприбыли - 50% от величины дифференциальной горной ренты, налогами на зарплату – 15% от размера заработной платы.
4. Разработать и утвердить нормативы затрат на добычу, переработку и реализацию угольной продукции, осуществлять постоянный мониторинг ее себестоимости на дотационных предприятиях.
5. Разработать методику расчета размеров дотаций угольным предприятиям, основанную на следующих принципах:
- обеспечение простого воспроизводства стоимости капитала угольных предприятий по ставке рефинансирования ЦБ РФ;
- снижение сумм дотаций при росте убытков.
6. В целях стимулирования снижения затрат, разработать и утвердить, в установленном порядке, Положение, освобождающее угольные предприятия от налогообложения части прибыли, полученной от снижения затрат по добыче и переработке угля в сравнении с предшествующим годом.
7. В целях оптимизации соотношения цен уголь – газ и отказа от использования зарубежных угольных займов, установить специальный акциз на газ и нефть, обеспечивающий формирование фонда персональной государственной поддержки работников угольной отрасли промышленности, высвобождаемых в результате реструктуризации, и членов их семей.

3.5. Охрана труда работников и социальная защита жителей
Шахтерских городов и поселков
Для преодоления сложившегося положения в области безопасной работы угольных предприятий и социальной защиты граждан, рекомендуется:
1. Поручить Комитету по угольной промышленности разработать и согласовать с Госгортехнадзором России, Минтрудом России и Минэкономики России Программу обеспечения безопасной работы предприятий угольной промышленности России, в которой предусмотреть:

- жесткие экономические санкции:
а) за нарушение правил техники безопасности;
б) за случаи травматизма и смертельные случаи;
в) за невыплату, несвоевременную выплату или выплату не в полном объеме средств компенсации ущерба (компенсация затрат государства на обучение погибшего работника, выплата пенсии наследникам в размере заработной платы погибшего в течении 30 лет, выплата единовременной компенсации, эквивалентной 20 тысячам долларов США, трудоустройство наследников на предприятии, оплата обучения наследников в отечественных высших учебных заведениях, приобретение жилья наследникам и других санкций);
- организацию системы государственного страхования работников угольной промышленности и членов их семей, обеспечивающую их социальную защиту (при увечьях, потери трудоспособности, гибели) в случаях закрытия, неплатежеспособности или банкротства угольных предприятий;
- организационные и технические меры по обеспечению безопасного функционирования угольных шахт, разрезов, предприятий по переработке угля;
- создание системы предупреждения аварий и ликвидации их последствий.

2. Государственной Думе Федерального Собрания РФ разработать и принять закон “О персональной социальной поддержке работников угольной отрасли, членов их семей, жителей шахтерских городов и поселков, других категорий граждан», распространив его действие, в первую очередь, на высвобождаемых в результате реструктуризации угольной отрасли работников, инвалидов и пенсионеров угольной отрасли, детей сирот угледобывающих регионов. Законом следует нормативно определить:
- источник поступления средств (за счет акциза на газ и другие полезные ископаемые);
- статус (аналогично ЦБ РФ);
- функции, организационную структуру, порядок и контроль за расходыванием средств (аналогично Фонду будущих поколений штата Аляска, США, с учетом отечественной криминальной специфики);
- схему финансирования персональной социальной поддержки работников угольной отрасли, исключающую нецелевое использование средств (Фонд-Сбербанк-Гражданин);
- направления и порядок расходывания средств гражданами (образование, переобучение, трудоустройство, переселение и приобретение жилья, лечение, организация собственного дела);
- порядок конкурсного отбора и контроль за деятельностью предприятий использующих средства персональной социальной поддержки граждан (как правило государственные предприятия).
3. 5. Организационные мероприятия
В целях реализации положений Социально-ориентированной стратегии недропользования, Новой угольной политики и Экономической концепции устойчивого развития угольной отрасли, рекомендуется:
1. Правительству РФ подготовить Указ Президента РФ «О мерах по реализации экономической политики устойчивого развития угольной отрасли», которым:
- придать Комитету по угольной промышленности статус Министерства по делам добычи, переработки и реализации угля;
- cоздать государственное агенство по организации аренды (лизинга) государственного имущества угольных предприятий;
- создать фонд персональной социальной помощи гражданам (в первую очередь высвобождающимся в результате реструктуризации угольной отрасли).
2. Государственной Думе Федерального Собрания РФ создать комиссию по разработке Горного Кодекса РФ и законов, обеспечивающих реализацию новой угольной политики.
Заключение
Анализ основных показателей деятельности угольной отрасли промышленности выявил ее кризисное состояние, предшествующее развалу и требующее кардинального изменения стратегии реформирования. Наряду с негативным воздействием объективных факторов, решающую роль в нарастании кризисных явлений сыграли стратегические просчеты и тактические ошибки административной реструктуризации угольной отрасли. К 1999 году ни одна из декларированных целей реструктуризации, кроме снижения объема государственной поддержки отрасли, не достигнута. Снижение объемов господдержки, и в первую очередь социальной помощи работникам отрасли, при невозможности компенсации недоплаченных сумм за счет эффективной работы предприятий, привели к тяжелейшим социально-экономическим последствиям.
Необоснованность проводимой административной реструктуризации с чисто проффессиональных позиций может быть характеризована французским афоризмом: «Это хуже чем преступление, это ошибка!». Просчеты антирыночного реформирования отрасли стали основой для удовлетворения корыстных интересов части «реформаторов» и экономической базой криминальных структур, связанных с угольным бизнесом.
Воизбежании развала угольной отрасли и возобновления революционных действий шахтеров, целесообразно незамедлительно приступить к реализации предлагаемой Социально-ориентированной стратегии недропользования, Новой рыночной угольной политики и Экономической концепции устойчивого развития угольной отрасли.
Социально - ориентированная, рыночная стратегия, состоит из пяти основных экономико-правовых направлений государственного регулирования системы недропользования:
- институт гражданской собственности на недра;
- система законов об использовании недр: горный кодекс России;
- система акцизов горной ренты, платежей за ресурсы и налогов недропользователей;
- принципы, методики и последовательности определения величины горной ренты и
размеров дотаций недропользователям;
- система распределения горной ренты.
Центральная идея, замысел новой угольной политики заключается в создании экономических и правовых условий, обеспечивающих приоритетное развитие предприятий и объединений по комплексной переработке угля и отходов угольного производства в товары высокой потребительной ценности и низкой стоимости, формировании на этой основе устойчивого спроса на уголь.
Экономическая концепция устойчивого развития угольной отрасли и социальной поддержки шахтеров предусматривает:
- государственный маркетинг угля;
- государственный менеджмент добычи угля;
- оптимальную диверсификацию и рассроченную продажу прав собственности угольных предприятий на основе долгосрочной аренды (лизинга);
- оптимизацию финансовых потоков угольной отрасли, реформирование системы налогов и обязательных платежей угольных предприятий;
- создание экономического механизма охраны труда и социальной защиты работников угольной отрасли, членов их семей;
- проведение ряда организационных мероприятий.
Комиссия Государственной Думы по выявлению причин и последствий кризиса в угольной промышленности и социальной инфраструктуре угледобывающих регионов России выражает уверенность в том, что предложенная программа будет способствовать устойчивому развитию угольной отрасли и, в конечном итоге, процветанию России.