«О порядке регулирования доходов, формирующихся в процессе использования природных ресурсов»

В ходе работы Межведомственной рабочей группы по перпеводу предприятй и организаций промышленности на рентые платежи над концепцией федерального закона «О порядке регулирования доходов, формирующихся в процессе использования природных ресурсов». В его основе результаты исследований, выполненных под руководством Дмитрия Семеновича Львова - академика-секретаря РАН, а также результаты многолетних исследований проблем регулирования горной ренты, полученных учеными МГГУ под руководством автора статьи.
Законопроект реализует идею Президента России Путина В. В., изложенную в его послании Федеральному собранию РФ (2001 г.), где, в частности, указывается: «Сегодня наш стратегический приоритет – это рациональное, справедливое обложение природных ресурсов – основного богатства России, недвижимости, последовательное снижение налогообложения не рентных доходов, окончательная ликвидация налогов с оборота».
Проект закона подготовлен на основании результатов фундаментальных и прикладных исследований, позволяющих обосновать снижение налоговой нагрузки (социальный и другие налоги) на природопользователей, систематизировать виды платежей за природные ресурсы. Проект нормативного документа устанавливает порядок обоснования цен на отдельные виды природных ресурсов законодательно утвержденными методами их конъюнктурной оценки.
Основная идея закона заключается в том, чтобы, используя систематизированные и обоснованные платежи за природные ресурсы в качестве источника выплат гражданского дивиденда, обеспечения социальных потребностей общества и государства, максимально снизить, а в перспективе упразднить единый социальный налог, уплачиваемый предприятиями природоэксплуатирующих отраслей промышленности.
В силу неоспоримой специфики природопользования как основного вида деятельности добывающих, сельскохозяйственных, лесозаготовительных, рыболовецких и других предприятий-природопошльзователей, создающих в настоящее время наибольшую потребительную стоимость в экономике страны, основу бюджетного дохода и экспорта, закон предусматривает в рамках особого налогового режима упрощение системы их налогообложения.
Регламентируемые законом виды природопользования предусматривают равноправие гражданской, государственной, частной и иных, не противоречащих Конституции России, форм владения природными ресурсами, что стимулирует развитие рыночной экономики и ее цивилизации.
В случае принятия закона в предложенном виде значительно возрастут инвестиции в экономику страны. Возникнет реальная возможность установления порядка, при котором гражданин Российской Федерации обретет надежду на получение причитающейся ему персональной доли ренты от коммерческого использования природных ресурсов. Предложенный порядок позволит в ближайшее время увеличить мизерные детские пособия и немедленно погасить допущенную Правительством РФ задолженность по их выплате.
Предлагаемый закон будет способствовать развитию демократических гражданских, рентных и рыночных отношений. В более отдаленной перспективе в фонд гражданкой ренты станут поступать оптимально возможные, значительные финансовые средства. Когда индивидуальные выплаты из фонда гражданской ренты превысят 40-50 долларов США в месяц на каждого россиянина, появится возможность без снижения суммарных рентных и пенсионных выплат пенсионерам пересмотреть в сторону уменьшения размеры отчислений в Пенсионный фонд РФ.
В процессе построения правового государства и успешного развития экономики, граждане России смогут жить на доходы только от природной и гражданской ренты как в Норвегии, Кувейте и других странах с развитой рыночной экономикой. Предлагаемый закон регламентирует экономический механизм, обеспечивающий развитие промышленности и достойную жизнь каждого гражданина на основе эффективного и рационального использования природной и гражданской ренты.
В соответствии с конституционным строем России как демократического и социального государства, на основании статьи 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающей государственную, частную и иные формы природопользования, законопроект регламентирует следующие гражданские формы владения, распоряжения природными ресурсами и регулирования доходов от их использования:
- общественное владение природными ресурсами всеми гражданами в равной мере на основании гражданства России;
- общественно-государственное распоряжение природными ресурсами Федеральным банком природных ресурсов, аналогичное распоряжению Центральным банком РФ денежными средствами;
- платное пользование природными ресурсами всеми без исключения природопользователями сверх установленных норм бесплатного личного использования;
- концентрацию ренты от использования природных ресурсов страны в Федеральном фонде инвестиционного и социального развития (фонде гражданского дивиденда), аналогичном Пенсионному фонду РФ;
- инвестирование части средств от использования природных ресурсов в развитие приоритетных отраслей промышленности и социальной сферы на платной и возвратной основе;
- индивидуальные выплаты гражданам России в форме гражданского дивиденда дохода от использования природных ресурсов страны и доходов от реализации инвестиционных проектов.
Физические и юридические лица независимо от формы организации и собственности обязаны осуществлять арендные платежи за использование природных ресурсов, оплачивать лицензии на право использования природных ресурсов в соответствии с настоящим законом и действующим законодательством.
Наряду с государственной могут использоваться частная, гражданская и иные формы владения, распоряжения и пользования природными ресурсами, не противоречащие Конституции России.
Целью предложенного законопроекта является: установление порядка, при котором гражданин Российской Федерации получает возможность осуществлять контроль поступления и использования ренты от промышленного, коммерческого или иного использования природных ресурсов страны, используя право выбора и полномочия депутатов представительных органов власти России.
Законопроект обеспечивает обоснованность и системность регулирования доходов, формирующихся в процессе использования природных ресурсов, устанавливает экономическую ответственность за экологически опасное, нерациональное и неэффективное использование природных ресурсов.
Законопроект уточняет положения действующего законодательства о природопользовании в части регулирования рентных отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, дополняет налоговое законодательство в части режима налогообложения природопользователей, развивает законодательство, регулирующее использование земельных ресурсов, запасов полезных ископаемых, других ресурсов недр, а также водных, лесных и других природных ресурсов.
Законопроект регламентирует основные понятия и определения. Ресурсы – материалы, энергия, компоненты и свойства, используемые для создания новой стоимости продуктов потребления и накопления.
Природные ресурсы – естественные материалы, энергия, компоненты и свойства среды обитания человека, используемые для создания новой стоимости продуктов потребления и накопления.
Невозобновимые природные ресурсы – природные ресурсы, невоспроизводимые в натуральной форме, но пополняемые за счет выявления и разведки их новых запасов.
К невозобновимым природным ресурсам относятся:
- земля, в том числе земельные площади;
- запасы всех видов полезных ископаемых;
- искусственные и естественные полости в недрах и другие ресурсы недр;
- вода в открытых и подземных запасах, используемая для промышленных и бытовых нужд;
- гидротранспортные и гидроэнергетические ресурсы;
- пространство над территорией;
- термальные и другие источники энергии;
- другие виды невозобновимых природных ресурсов.
Возобновимые природные ресурсы – природные ресурсы, воспроизводимые в натуральной форме. К возобновимым природным ресурсам относятся:
- лес, в том числе древесина на корню;
- биоресурсы, в том числе водоплавающие, сухопутные, пернатые и другие виды биоресурсов;
- другие виды возобновимых природных ресурсов.
Природный объект – пространственно ограниченная совокупность природных ресурсов.
Природопользование (использование природных ресурсов) – любое полезное воздействие на природную среду, природные ресурсы и природные объекты.
Природопользователь – обладатель законного права на использование природных ресурсов, воздействующий на природную среду, природные ресурсы и объекты.
Рента – доход, получаемый без труда и предпринимательской деятельности.
Природная рента – блага (натуральный доход) от использования природных ресурсов.
Гражданская рента – денежный доход от сдачи в аренду или продажи природных ресурсов, выплачиваемый в форме гражданского дивиденда.
Гражданский дивиденд – индивидуальные выплаты гражданам дохода от использования природных ресурсов
Гражданская собственность на природные ресурсы – конституционное право граждан России на среду обитания со всеми ее составляющими, обеспечивающими достойную жизнь и продолжение рода.
Платежи за природные ресурсы – арендная плата за используемые природные ресурсы и объекты, относящаяся на себестоимость и включаемая в цену продукции природопользователей. Платежи за природные ресурсы не являются ни акцизом, ни налогом.
Штрафы за загрязнение, уничтожение, потери природных ресурсов – возмещение природопользователями сверхнормативных убытков граждан, общества и государства, связанных с использованием природных ресурсов.
Платежи за воспроизводство природных ресурсов – оплата затрат на возобновление природных ресурсов, включаемая в себестоимость и цену продукции природопользователя.
Платежи за разведку запасов природных ресурсов – оплата затрат на разведку запасов природных ресурсов, включаемая в себестоимость и цену продукции природопользователя.
В соответствии с Конституцией и законодательством России законом устанавливаются следующие виды природопользования:
- личное нелицензируемое безвозмездное использование природных ресурсов, в том числе земли, воды, леса, песка, глины и других ресурсов - в пределах узаконенных норм на разрешенные виды природопользования, включая огородничество, водозабор, покос, выпас скота, сбор грибов, ягод, орехов и другие;
- личное нелицензируемое платное использование природных ресурсов, осуществляемое сверх норм бесплатного использования – по ценам арендной платы местных кадастров;
- некоммерческое нелицензируемое арендное платное использование природных ресурсов – по федеральным кадастровым ценам арендной платы;
- коммерческое арендное платное лицензируемое использование природных ресурсов, в том числе земли, воды, воздушного пространства, леса, недр, запасов полезных ископаемых, включая газ, нефть, уголь и другие ресурсы - по федеральным кадастровым и аукционным ценам арендной платы;
- коммерческое частное лицензируемое платное использование природных ресурсов - по аукционным ценам использования территории, приобретенной в частное владение и ставшей по статусу и налогообложению имуществом.
В соответствии с законопроектом, нормы бесплатного использования природных ресурсов устанавливаются Федеральным банком природных ресурсов и ежегодно законодательно утверждаются в установленном порядке высшим органом законодательной власти России.
Названия и виды платежей за природные ресурсы устанавливаются в соответствии с видом используемого природного ресурса: плата за землю; плата за добычу полезных ископаемых, плата за недра; плата за воду; плата за воздушное пространство; плата за термальные источники; плата за лес; плата за биоресурсы и другие природные ресурсы.
Земельное законодательство, законодательство об использовании недр, воды, леса, регулирующее использование других видов природных ресурсов, устанавливает виды и названия разновидностей платежей за природные ресурсы в соответствие с названиями разновидностей используемых природных ресурсов и сложившейся практикой природопользования. Платежи за природные ресурсы являются аналогом платежей за приобретаемое сырье машиностроительными, обрабатывающими предприятиями. Платежи за природные ресурсы включаются в себестоимость и цену, возвращаются к природопользователю после реализации произведенной продукции.
Платежи за природные ресурсы осуществляются единовременно и (или) периодически. Минимальные и максимальные размеры платежей за природные ресурсы устанавливаются Федеральным банком природных ресурсов на основе кадастровых цен природных ресурсов, выполненных по методикам, составленным и утвержденным в соответствии с настоящим законом, земельным законодательством, законами о недрах, воде, лесе и других природных ресурсах. Кадастровые цены на природные ресурсы ежегодно уточняются Федеральным банком природных ресурсов и законодательно утверждаются в установленном порядке высшим органом законодательной власти России.
Оплата коммерческого частного лицензируемого использования природных ресурсов и арендного лицензируемого коммерческого использования природных ресурсов осуществляется по ценам аукционов на право использования природных ресурсов, которые не могут быть ниже кадастровых цен природных ресурсов.
В случае отсутствия кадастровых цен на отдельные виды и запасы природных ресурсов, размеры платежей за природные ресурсы устанавливаются по аукционным ценам. В случаях отсутствия результатов трижды проведенных аукционов, размеры платежей за природные ресурсы устанавливаются по соглашению сторон, письменно оформленному в соответствии с действующим законодательством.
Независимо от видов использования природных ресурсов, формы организации и собственности природопользователя, выплачиваются следующие штрафы, относящиеся на результаты деятельности природопользователя:
- штраф за нарушение лицензии на право пользования природными ресурсами;
- штраф за сверхнормативное загрязнение природных ресурсов;
- штраф за сверхнормативные потери природных ресурсов;
- штраф за уничтожение природных ресурсов.
Размеры и порядок взимания штрафов устанавливаются Федеральным банком природных ресурсов по методикам составленным и утвержденным в соответствии с действующим законодательством.
За использование возобновленных природных ресурсов природопользователи наряду с платежами за природные ресурсы осуществляют платежи за воспроизводство природных ресурсов.
За использование разведанных запасов невозобновимых природных ресурсов природопользователи наряду с платежами за запасы природных ресурсов осуществляют платежи за разведку запасов природных ресурсов.
Размеры платежей за воспроизводство и за разведку запасов природных ресурсов устанавливаются в соответствии с методиками, утвержденными Федеральным банком природных ресурсов, по соглашению между природопользователями и предприятиями, организациями, осуществляющими воспроизводство и разведку запасов природных ресурсов.
Природопользователи, использующие природные ресурсы в личных и некоммерческих целях уплачивают налоги в соответствии с действующим законодательством.
Природопользователи, основным видом деятельности которых является использование в промышленных и коммерческих целях природных ресурсов в качестве основного предмета труда, средств производства, сырья, в том числе: добывающие, сельскохозяйственные, лесозаготовительные, рыболовецкие, промысловые и другие, уплачивают только три вида налогов:
- подоходный налог;
- налог на недвижимое имущество;
- налог за использование дорог и территорий движимым имуществом.
Природопользователи, использующие природные ресурсы на территориях приобретенных в частное владение, уплачивают налоги в соответствии с действующим налоговым законодательством, а также специальный налог на недвижимое имущество в двукратном размере. В стоимость недвижимого имущества, определяемую для исчисления специального налога, включается аукционная цена используемого природного объекта.
Конкретные ставки налогов природопользователей устанавливаются ежегодно Правительством РФ при подготовке проекта бюджета и утверждаются законом о бюджете.
С целью обеспечения эффективного, рационального и безопасного использования природных ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан России, обеспечения обоснованной систематической оплаты природопользования, высшим органом законодательной власти России учреждается Федеральный банк природных ресурсов со следующими основными функциями:
- ведение кадастрового учета всех видов и разновидностей природных ресурсов;
- выполнение экономической кадастровой, количественной оценки учтенных запасов природных ресурсов;
- составление ежегодного баланса запасов используемых природных ресурсов;
- проведение один раз в пять лет переоценки балансовых остатков запасов всех видов природных ресурсов;
- обоснование и ежегодное утверждение в высшем органе законодательной власти России минимальных и максимальных размеров платы за использование различных видов природных ресурсов;
- установление размеров оплаты и выдача лицензий на использование природных ресурсов различными способами;
- контроль правильности использования природных ресурсов, установленного лицензиями, изменение пользователей лицензий в случаях нарушений правил природопользования;
- контроль своевременной оплаты аренды природных ресурсов и отчетности по объемам использованных природных ресурсов, включая их потери;
- установление ответственности, штрафных санкций за нарушение правил использования природных ресурсов;
- разработка и утверждение методик расчета размеров платежей за воспроизводство и за разведку запасов природных ресурсов;
- разработка и ежегодное утверждение норм бесплатного использования природных ресурсов.
Федеральный банк природных ресурсов осуществляет свою деятельность в соответствии с уставом, законодательно утверждаемым высшим органом законодательной власти России, в котором излагается полный перечень его функций, прав, обязанностей и ответственность руководителей.
Деятельность Федерального банка природных ресурсов контролируется высшим органом законодательной власти России и проверяется Счетной Палатой России. Ежегодные отчеты Федерального банка природных ресурсов России, проверенные Счетной палатой России, заслушиваться на пленарных заседаниях Государственной Думы РФ и утверждаются голосованием одновременно с его бюджетом.
С целю концентрации и рационального использования средств, получаемых от использования природных ресурсов в виде выручки от продажи лицензий на природопользование, дохода от продажи запасов полезных ископаемых и арендной платы за использование всех других видов природных ресурсов, превышающее нормы их бесплатного использования, высшим органом государственной власти России учреждается Российский фонд инвестиционного и социального развития (фонд гражданского дивиденда) со следующими основными функциями:
- сбор и концентрация ренты от использования природных ресурсов;
- пополнение денежных средств, поступающих от использования природных ресурсов, за счет их надежного и эффективного инвестирования в развитие приоритетных отраслей промышленности и социальной сферы на платной и возвратной основе;
- установление размеров и организация индивидуальных выплат дивидендов каждому гражданину России.
Порядок использования средств гражданской ренты определяется уставом фонда, законодательно утверждаемым высшим органом законодательной власти России.
Персональные выплаты из фонда гражданской ренты осуществляются в равных размерах каждому гражданину на основании гражданства России. Минимальный размер выплат дивидендов гражданам ежегодно утверждается высшим органом государственной власти России по представлению Российского фонда инвестиционного и социального развития.
Деятельность фонда контролируется высшим органом законодательной власти России и проверяется Счетной Палатой России. Ежегодные отчеты Фонда, проверенные Счетной палатой России, заслушиваются на пленарных заседаниях Государственной Думы РФ и утверждаются голосованием одновременно с бюджетом Фонда.
Экономическое обоснование законопроекта изложено в книгах:
Разовский Ю. В. «Горная рента: экономика и законодательство», М.: Экономика 2000; Разовский Ю. В. «Сверхприбыль недр» М.: УРСС, 2001.
Закон подготовлен в рамках разработанной Стратегии возрождения России на основе природной ренты, составленной по результатам прикладных и фундаментальных исследований, выполненных на основании грантов Российского Гуманитарного Научного Фонда и Минобразования РФ в 1995-2000 годах.
На Гражданском форуме, проходившем в Москве 21 ноября 2001 года, Президенту России, а также Председателю Правительства РФ Председателю Государственной Дум РФ был передан концептуальный проект федерального закона «О порядке регулирования доходов, формирующихся в процессе использования природных ресурсов». (авторы законопроекта: Разовский Ю. В., Никитин В. И.).
Руководителями страны проект направлен на рассмотрение в Министерство Природных ресурсов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ, Министерство Финансов РФ, а также комитет по Природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ. Рассмотрев законопроект, законодательные и исполнительные органы государственной власти дали в целом положительные заключения, указав на отдельные недостатки и необходимость дальнейшей работы в данном направлении.