Замысел Горного кодекса России

Разработан в МГГУ

Введение

Общепризнанна и не вызывает сомнений необходимость совершенствования горного законодательства. ( По данной проблеме только в 1996 году состоялось несколько парламентских слушаний. Она постоянно затрагивалась в публикациях журналов Уголь, Горный журнал, Минеральные ресурсы, Законодательство и экономика, Финансы, Вопросы экономики за 1995, 1996 годы, в другой периодической научной печати горного, экономического и юридического профиля). Следует только отметить, что принятые в последнее время законодательные акты , например, закон РФ “ О недрах “, “ О соглашениях о разделе продукции “, “ О нефте и газе“, О драгоценных металлах и драгоценных камнях “, и другие несовершенны. Они в какой-то мере решают задачи вчерашнего дня, но не способствуют разрешению проблем освоения ресурсов недр на перспективу и совершенствованию институтов гражданского обшества. Принятые Государственной думой России и еще действующие законодательные акты СССР часто противоречат друг другу, а все горное законодательство бессистемно. Законы, регулирующие другие сферы деятельности, но затрагивающие использование недр ( например, налогообложение ), не учитывают его специфику. Но главное, недра до сих пор законодательно не включены в систему гражданско-правовых отношений, а все общество отстранено от владения, распоряжения и пользования ими. Не решены окончательно такие актуальные вопросы, как собственность на недра ( как и на землю ), приоритет земля-недра , законодательно не определены принципы регулирования рентных отношений и распределения горной ренты, многие другие.
Недра и их ресурсы используются практически во всех сферах жизни общества. Они имеют исключительно важное для России значение. В тоже время необеспеченное законами использование недр приводит к негативным социальным, экономическим, экологическим и другим последствиям ( регулярные забастовки горняков, аварии на шахтах и нефтепроводах, закрытие добывающих предприятий, переселение людей из горнодобывающих районов, бесконтрольный вывоз сырья за границу и т. п. ) Все это обусловливает актуальность разработки горного кодекса как основы формирования научно обоснованной, цивилизованной ситным горного права в России.
В силу очевидности, актуальность данного вопроса неоспорима.
В Московском государственном горном университете на протяжении последних лет проводились исследования, нацеленные на разработку рентных и экономико- правовых основ горного законодательстваРоссии. Работы, выполнялись на основании трех грантов, предоставленных на конкурсной основе Госкомвузом РФ и Российским гуманитарным научным фондом. В отечественных и зарубежных изданиях вышли более 20 публикаций. Результаты исследований использовались на слушаниях в Государственной думе РФ, докладывались на отечественных и зарубежных научных симпозиумах и конференциях. Все это позволяет предложить обоснованный замысел, исчерпывающую концепцию системы горного права Рссии - кодекс законов по использованию верхней литосферы Земли.

1. Цель разработки кодекса и основные проблемы
недропользования.

Целью разработки и принятия горного кодекса является ситематизация горного законодательства, экономическое обоснование нормативных положенй, объединение нормативных документов о недроплозовани.
В процессе использования российских недр возникают следующие наиболее насущные проблемы, требующие скорейшего и однозначного решения в законодательном порядке:
- собственность на недра;
- приоритет земля - недра;
- статус объектов недропользования и разграничение полномочий по использованию недр между органами государственной власти различных уровней;
- налогообложение недропользователей, плата за использование недр, плата за извлечение из недр природных ресурсов, акциз дифференциальной горной ренты;
- использование платежей за недра и горной ренты;
- государственное регулирование отношений недропользования;
- нормативная регламентация вопросов геологического изучения недр, выдачи разрешений на использования недр, добычи отдельных видов полезных ископаемых, воды, использования подземного пространства для размещения промышленных, гражданских и военных объектов, термальных источников, подземного тепла и др. ресурсов недр.

2. Принципы составления Горного кодекса.

2.1. Нормативный документ не призван решить сиюминутные задачи сегодняшнего дня. Он составляется на перспективу как минимум в 50 - 100 лет.
2.2. Законодательное придание недрам статуса важнейшей Среды жизнеобеспечения общества и включение недр в систему гражданско-правовых отношений, одна из главных задач кодекса.
2.3. Экономическая обоснованность кодекса.
2.4. Правомерность акциза горной ренты и обоснованность изымаемой части.
2.5. Выгодность для недропользователей выполнение юридических норм и невыгодность их нарушения.
2.6. Приоритетность отечественных недропользователей, инвесторов, первоочередность удовлетворения внутренних потребностей в ресурсах недр.
2.7. Кодификация горного законодательства объединяет вопросы недропользования во всех законах начиная с Конституции страны, гражданского, земельного, водного кодексов и заканчивая законами прямого действия типа “ О нефти и газе “, “ Об угле “ и т. п.
2.8. Предполагаемая степень дифференциации рассматриваемых вопросов недропользования должна максимально сократить необходимость выпуска подзаконных актов и избежать отсылок к другим нормативным документам.
2.9. Возможность эволюционного изменения законодательства о недрах и принятия новых законов и поправок без нарушения принципиальных положений и структуры Кодекса.
2.10. Доступность для восприятия и понимания положений кодекса не только для специалистов но и всех граждан, минимальное количество иностранных слов и терминов.
2.11. Системность документа, выраженная во взаимных связях и дополнениях , как внутри кодекса ( между законами прямого действия и общего регламентирующего характера ) так и между кодексом в целом, Конституцией и другими законами.

3. Название и форма кодекса.

Название документа : Кодекс законов по использованию недр ( горный кодекс ) России .
Кодекс включает:
- свод поправок, положений в других нормативных документах, касающихся вопросов недропользования;
- общую часть, содержащую законы общего регламентирующего характера;
- специальную часть, содержащую законы прямого действия.

4. Решения основных проблем недропользования,
нормативно закрепляемые горным кодексом.

4.1. Собственность на недра.
В силу объективно общественного характера недр как Среды жизнеобеспечения, им придается статус гражданской собственности. Гражданская собственность на недра ( не путать с общенародной ) это объективное , неотъемлемое право каждого гражданина на долю горной ренты, реализуемое в денежной форме при их промышленном, коммерческом или ином использовании. Обоснование предлагаемой формы см. в работах [ 6,7,8 ]. Гражданская форма собственности на недра предполагает:
- общественное владение;
- государственное и общественное распоряжение;
- только платное использование;
- частное присвоение горной ренты каждым гражданином России.
Согласно Статьи 9 Конституции, как основа жизни и деятельности народов, земля и другие природные ресурсым могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности. В кодексе целесообразно конкретизировать право собственности в отношении недр, принятием следующей нормы :
“ На правах гражданской собственности, недра в равной мере принадлежат всем гражданам России, которые делегируют свои права по их распоряжению и использованию органам государственной власти России, субъектов Российской Федерации, местным органам власти, в соответствии со статусом объектов недропользования. Гражданская собственность на недра обусловливает право гражданина на долю горной ренты от использования недр и природных ресурсов в них ”.
После уплаты налогов, всех обязательных и компенсационных платежей за недра и нанесенный ущерб, собственность на добытые природные ресурсы переходит к субъекту добычи. Они в первую очередь направляются на удовлетворение внутреннего рынка. Только излишки ресурсов идут на экспорт.

4.2. Приоритет земля- недра

Проблема приоритета земли или недр должна четко решаться в специальном законе горного кодекса“ О принципах и порядке использования земельных участков , в недрах которых эксплуатируются природные ресурсы “. Экономическим стержнем этого закона служит обоснованная методика подсчета размера компенсации собственнику земли ( или местным жителям ) ущерба, наносимого ее изъятием для целей недропользования. Только экономическая заинтересованность хозяев земли в разработке недр может снять острую проблему приоритета собственности на землю или недра. Методика подсчета ущерба , принципы стимулирования собственников земли в предоставлении участка для эксплуатации недр и процедура изъятия земельных участков, утвержденные в законодательном порядке, будут служить связующим звеном между Земельным, Горным и Гражданским кодексами.
Верховенство собственности на землю или недра определяется в каждом конкретном случае на основе общественного ( не государственного или частного ) экономического эффекта использования недр. Принципы и методика оценки этого эффекта, как и методика подсчета ущерба от изъятия земли, должны быть научно обоснованы и законодательно закреплены.
В Горном Кодексе следует четко установить: приоритет использования ресурсов недр или поверхности земли определяется экономической целесообразностью , которая устанавливается соответствующими законодательно утвержденными органами, включая независимую общественную, государственную и частную экспертизу, на основании законодательно утвержденных принципов и методик экономической оценки, утвержденных в установленном Горным Кодексом порядке.

4.3. Статус объектов недропользования и разграничение
полномочий по использованию недр между органами
государственной власти различных уровней.

Являясь средой жизнеобеспечения общества, недра объективно имеют статус общенационального достояния, которому придается цивилизованная экономико-правовая форма гражданской собственности. Для создания стратегически важных объектов недропользования важен не статус недр, а месторасположение, геологическое строение, гидрогеология и другие характеристики объектов. Федеральный, региональный
( губернский, краевой, областной ) или местный статус могут иметь объекты недропользования ( месторождения полезных ископаемых, подземные сооружения, термальные источники и др. ), а не участки недр. Недра всегда имеют более высокий статус общенационального достояния, юридически закрепленный в форме гражданской собственности.
Отнесение к федеральному, региональному или местному статусу для всех объектов недропользования должно базироваться на единых критериях: назначение, объем, распространенность, стоимость. Более развернуто:
- назначение добываемого полезного ископаемого ( назначение объекта недропользования);
- объем запасов месторождения ( объем используемого подземного пространства недр, запасы теплоэенргии и др.);
- распространенность полезного ископаемого ( распространенность соответствующих горногеологических характеристик массива горных пород, источников энергии и др.);
- экономическая оценка месторождения полезных ископаемых (объекта недропользования ).
Вопрос о разграничении полномочий по использованию ресурсов недр между органами государственной власти различных уровней, должен быть рассмотрен в специальном законе горного кодекса. В нем важно четко расписать права, обязанности и функции федеральных, региональных и местных государственных органов по распоряжению и использованию ( учету , охране, контролю, оценке и т. д. ) объектов федерального, регионального ( губернского, краевого, областного ) и местного зачтения.
Наибольшие права по распоряжению объектами недропользования должны придаваться органам власти, соответствующих по уровню их статусу. Полномочия органов власти по использованию объектов недропользования более низкого или более высокого статуса, должны быть минимальными.

4.4. Налогообложение горных предприятий, платежи за недра и
акциз ренты

Методики расчетов налогов, нормативов рентных платежей и дотаций предприятий, эксплуатирующих объекты недропользования любого статуса, должны разрабатываться и утверждаться на федеральном уровне.
В специальном Законе “ О принципах исчисления платы за недра, акцизов ренты и налогов предприятий - недропользователей “ необходимо четко указать:
- кто разрабатывает и утверждает научно обоснованные методы расчета платежей, на каких исходных данных проводятся их расчеты;
- кто утверждает размеры платежей и в какие сроки они пересматриваются ( последнее особенно важно в периоды инфляции );
- кто разрабатывает и представляет на утверждение принципы и направления использования сумм платежей за пользование недрами.
Горнодобывающие предприятия и другие недропользователи не должны платить те же налоги, что и торговые, машиностроительные, перерабатывающие и коммерческие предприятия, а кроме них еще и выше перечисленные платежи за пользование недрами. Это приводит к их убыточности, сокращению сырьевой базы хозяйства страны и экспорта, неконкурентоспособности отечественного сырья и продукции на мировом рынке. С горных и других предприятий недропользователей следует взимать только налог на прибыль, социальный налог и следующие виды платежей :
- плата за землю ( абсолютная земельная рента );
- плата за использование подземного пространства ( абсолютная горная рента- ”объемная“ ) ;
- плата за извлечение из недр полезных ископаемых и других ресурсов
( абсолютная горная рента - “ потонная “ );
-акциз ( изъятие ) части дифференциальной горной ренты- сверхприбыли;
- компенсационные платежи ( компенсация ущерба, наносимого окружающей среде и людям горными работами );
Другие налоги, сборы и платежи горные предприятия платить не должны ( кроме таможенных пошлин, если сырье экспортируется ). Более подробно о принципах налогообложения горных предприятий см. работу [ 9 ], а также классификацию ренты [ 10 ].
Создание любого подземного пространства в недрах равнозначно использованию участка поверхности земли. Как и за земельный участок, за подземное пространство взимается арендная плата.

4.5. Распределение горной ренты

Плата за использование создаваемого подземного пространства недр ( объемная горная рента - абсолютная ), должна направляться в федеральный фонд гражданской ренты ( аналог пенсионного фонда ), независимо от статуса объекта недропользования и организационной формы предприятия. Затем зачисляться на специальные счета граждан в Сбербанке. Подобные механизмы реализации прав граждан на горную ренту действуют в США, Кувейте, других странах и развиваются в отечественной практики ряда республик, краев и областей России , например, республики Якутия ( Саха ), Магаданской области. Использование такого социально-экономического механизма позволяет реально включить недра в систему гражданско-правовых отношений и преодолеть существующую отчужденность человека от Среды своего жизнеобеспечения, весомой частью которой являются недра.
Средства платы за извлечение из недр полезных ископаемых ( потонная горная рента - абсолютная ) распределяется между бюджетами органов государственной власти в соответствии со статусом объектов недропользования:
- при эксплуатации месторождений местного значения, платежи пополняют бюджет местных органов власти;
- при эксплуатации месторождений республиканского ( губернского, краевого, областного) значения, платежи распределяются равными долями, между республиканским ( губернским, краевым, областным) и местным ( районным ) бюджетами.
- при эксплуатации месторождений федерального значения, платежи распределяются равными долями между федеральным и республиканским ( губернским, краевым , областным ) бюджетами.
Средства акциза дифференциальной горной ренты ( сверхприбыли ) от эксплуатации объектов недропользования независимо от их статуса направляются в федеральный бюджет и используются на социальные, инвестиционные и датационные нужды предприятий горнодобывающих отраслей промышленности.

4.6 Регулирования отношений недропользования.

Регулирование отношений недропользования включает:
- экономическое регулирование;
- правовое регулирование;
- административное регулирование.
Административное регулирование заключается в определении перечня и функций органов и организаций ( Госкомнедра, Госнедранадзор, Геолфонд и др. ) занимающихся проблемами недропользования ( оценка, учет, контроль и т. п. объектов недропользования ), подборе квалифицированных руководящих кадров и специалистов в эти учреждения.
Правовое регулирование - подразумевает разработку научных основ, составление, своевременное принятие и обновление горного законодательства, в соответствии с развитием общества и состоянием Среды его жизнеобеспечения.
Экономическое регулирование обеспечивается разработкой научнообоснованной системы налогов, платежей и акцизов горной ренты, дотаций горных предприятий, таможенных пошлин. Важнейшим принципом экономического регулирования отношений недропользования является установление соответствующими государственными органами предельно допустимого уровня эффективности горного производства на базе средней рыночной ставки ссудного процента.[ 11 ]. Суть этого элемента регулирования заключается в возможности государства непосредственно, нормативно отделять прибыль, заработанную горным предприятием, от дифференциальной горной ренты - сверхприбыли, полученной за счет относительно лучших природных условий. Высокий предельно допустимый уровень эффективности горного производства ( или отсутствие его ограничения ) привлекателен для инвесторов, способствует более активному освоению недр. Но в этом случае меньше размер дифференциальной горной ренты поступающая в государственный бюджет. И наоборот, установленный низкий предельный уровень эффективности горного производства, позволяет больше средств изымать для государственных нужд, но не стимулирует горного производства. В настоящее время действующая налоговая система в явной и не явной форме максимально изымает не только горную ренту, но и почти всю прибыль недропользователей. В целях избежания необъективного, валюнтаристскогого подхода в вопросах экономического регулирования отношений недропользования и, особенно налогообложения, целесообразно законодательно их закрепить в горном кодексе.

4.7. Перечень законов ( глав) горного кодекса.
Передлагаемая концепция кодекса органичино делится на три части.
Первая часть включает законы ( главы ) общего регламентирующего характера :
Глава 1. “ Общие положения и принципы использования недр “
Глава 2. ” О принципах регулирования экономило- правовых отношений, возникающих в процессе использования недр”;
Глава 3. ” О принципах и порядке использования земельных участков, в недрах которых эксплуатируются природные ресурсы ”;
Глава 4. ” О разграничении полномочий по использованию недр между органами государственной власти различных уровней” ;
Глава 5. ” О принципах исчисления платы за недра, акцизов ренты и налогов предприятий-недропользователей”;
Глава 6. ” О принципах и порядке оценки и учета ресурсов недр”;
Глава 7. “Об использовании недр, не связанном с добычей полезных ископаемых”;
Глава 8. ” О системе лицензирования и контроля использования недр, Госкомнедрах и Госнедранадзоре”;
Глава 9. “ О принципах обеспечения безопасности в процессе недропользования “;
Глава 10 “ О пользовании недр на условиях соглашений “
Глава 11. “ О принципах использования континентального шельфа, морей и других водоемов, под дном которых используются недра и их ресурсы”;
Глава 12. “ О комплексном использовании недр “.

Вторая часть кодекса разделена на два раздела и включает законы ( главы ) прямого действия.
Первый раздел содержит законы ( главы ) регламентирующие добычу полезных ископаемых. Второй раздел - законы регламентирующие использование недр, несвязаное с добычей полезных ископаемых.
Раздел 1.
Глава 11. “ Об использовании подземных вод”;
Глава 12. “ О добыче нефти, газа и промышленных рассолов”;
Глава 13. “О добыче твердых рудных и нерудных полезных ископаемых”;
Глава 14. “ О добыче и использовании угля “
Глава 15. “ О драгоценных металлах и драгоценных камнях “
Глава 16. “О добыче сырья для изготовления строительных материалов”;
Раздел 2.
Глава 17. “ О геологическом изучении недр”;
Глава 18 “ О подземных объектах городов “.
Глава 19 “ Об устройстве могильников ядерных, химических и других вредных отходов, свалок промышленного и бытового мусора в недрах “
Глава 20. “ О промышленных и военных обектах в недрах “
Глава 21. “Об использовании геотермальных источников и подземного тепла”.

Третья часть кодекса объединяет поправки и положения, относящиеся к использованию недр, но находящиеся в других нормативных документах: Конституции, Гражданском, Земельном, Налоговом, Водногм, Лесном кодексах и др.

Заключение.
Только одно перечисление законов горного кодекса свидетельствует о масштабности и фундаментальности работы по его составлению. В случае соответствующего финансирования и привлечения ведущих специалистов, ученых и практиков в области недрапользования, экономики и горного права, во взаимодействии с законодательными органами за 1- 2 года на базе разработок Московского горного университета реально составить научно обоснованный Кодекс законов по использованию недр ( горный кодекс ) России.

Литература

1. Курский А. Н. Каким будет закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях? Минеральные ресурсы России. Экономика и управление, №1,1995
2. Клюкин Б. Д., Теплов О. М. Тематический выпуск журнала Законодательство и экономика, № 17-18, 1995
3. Певзнер М. Е. Проблемы совершенствования горного законодательства в России. Горный журнал, № 8, 1994.
5. Пучков Л. А. О структуре горных наук. Горный журнал, №7, 1995.
6. Разовский Ю.В. Экономика и право недропользования. Законодательство и экономика,
№ 5-6, 1996,
7.Разовский Ю. В. Гражданская собственность на недра. Вестник российского гуманитарного научного фонда № 4, 1996,
8. Разовский Ю. В. Гражданская рента. Уголь № 9 ,1995.
9. Разовский Ю. В. Платежи, акцизы и налоги горнодобывающих предприятий. Финансы
№ 9, 1995.
10. Разовский Ю. В. Горная и другие виды ренты ( классификация ). Информационно-аналитический бюллетень Московского горного университета. № 2, 1995 .
11. Разовский Ю.В. Механизм регулирования рентных отношений при разработке месторождений. Горный журнал. № 5, 1995
12. Ревазов М. А., Разовский Ю. В. Горная рента и основные фонды горных предприятий. Горный журнал. Известия вузов, № 6 1992.
13. Трубецкой К Н., Каплунов Д. Р., Чаплыгин Н. Н. Современные горные науки: предмет содержание и новые задачи. Горный журнал, № 6, 1994.